เรื่องอื่นๆ เกี่ยวกับ บทความ

 

 

 

 

 

 

วาระ “สภาผัว-เมีย”

     ดร.สติธร ธนานิธิโชติ

การเมืองไทยในช่วงปลายเดือนสิงหาคม 2556 ได้ก้าวเข้าสู่ “วาระ” การถกเถียงในเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญอีกครั้งหนึ่ง เริ่มต้นจากเรื่อง “เบาๆ” ว่าด้วยการ “คัดคน” เข้าสู่สภาสูง โดยการกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรง คล้ายๆ กับวิธีการที่เคยใช้ภายใต้รัฐธรรมนูญปี 40

แน่นอนว่า ข้อถกเถียงที่ร้อนแรงประเด็นหนึ่งคงหนีไม่พ้นเรื่องความสมเหตุสมผลของการยกเลิกระบบ “สรรหา” แต่ที่อาจจะร้อนแรงยิ่งกว่าน่าจะเป็นข้อกังขาต่อความจำเป็นในการยกเลิกข้อห้ามเรื่อง “วงศาคณาญาติ” ที่บังคับใช้กันมากว่าสิบปีออกไป

นักรัฐศาสตร์สำนักชนชั้นนำนิยม (elitism) อธิบายว่าแม้โดยหลักการประชาธิปไตยจะเป็นการปกครอง “โดยประชาชน” แต่การขับเคลื่อนประชาธิปไตยให้อยู่รอดปลอดภัยนั้นขึ้นอยู่กับบทบาทของชนชั้นนำเป็นสำคัญ[i] การสืบทอดอำนาจทางการเมืองจากรุ่นสู่รุ่นในวงศ์ตระกูลผู้นำทางการเมืองหรือที่เรียกว่า “ตระกูลการเมือง (political dynasty[ii])” นั้นจึงเป็นปรากฏการณ์ที่พบเห็นเป็นเรื่องปกติในทุกสังคม ไม่เว้นแม้แต่ประเทศที่ประชาธิปไตยมีความก้าวหน้า เช่น สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส ฯลฯ[iii]

ในสหรัฐอเมริกา ประธานาธิบดี George W. Bush ได้รับการเลือกตั้ง 8 ปีหลังจากบิดาของเขาคือนาย George W.H. Bush ลงจากตำแหน่ง นับเป็นประธานาธิบดีที่มีความสัมพันธ์แบบพ่อ-ลูกคู่ที่สามในประวัติศาสตร์การเมืองอเมริกาต่อจากคู่พ่อ-ลูกตระกูลแอดัมส์ (Adams) และตระกูลเคเนดี้ (Kennedy)

ในทวีปเอเชีย การสืบทอดอำนาจในตำแหน่งผู้นำประเทศของวงศ์ตระกูลนักการเมืองมีตัวอย่างให้เห็นในแทบทุกประเทศ ตั้งแต่ตระกูล Nehru และ Gandhi ในอินเดีย ตระกูล Bhutto ในปากีสถาน ตระกูล Bandaranaike ในศรีลังกา ตระกูล Razak ในมาเลเซีย ตระกูล Lee ในสิงคโปร์ ตระกูล Soekarno ในอินโดนีเซีย ตระกูล Arroyo ในฟิลิปปินส์ รวมถึงตระกูลชินวัตรในประเทศไทยด้วย

การดำรงอยู่อย่างกลมกลืนภายใต้กติกาประชาธิปไตยของชนชั้นนำดังกล่าว ทำให้ภาพลักษณ์ในเชิงลบของชนชั้นนำในฐานะอภิสิทธิ์ชนหรือกลุ่มคนที่ยึดครองความได้เปรียบในผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและการเมืองในสังคม แปรเปลี่ยนเป็นภาพในเชิงบวกในฐานะผู้นำทางการเมือง (political leader) ในฐานะผู้ได้รับความไว้วางใจจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งให้เป็นผู้นำพาสังคม ในฐานะผู้สร้างความเข้มแข็งให้แก่โครงการภาครัฐโดยการระดมเอาประเด็นปัญหาต่างๆ ในภาพกว้างเข้าสู่กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ ผ่านการเข้าไปเป็นผู้นำในพรรคการเมืองและการมีอิทธิพลครอบงำการเลือกตั้ง[iv]

ไม่น่าแปลกใจที่ทุกวันนี้การแข่งขันในการเลือกตั้งได้กลายเป็นการแข่งขันของผู้นำทางการเมือง โดยพรรคการเมืองทำหน้าที่เป็นเพียงพาหนะรับ-ส่งผู้นำเข้า-ออกจากตำแหน่งทางการเมืองเท่านั้น ในขณะที่รัฐบาลกับตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดไม่ว่าจะเรียกว่านายกรัฐมนตรีหรือประธานาธิบดีในการรับรู้ของสาธารณชนแทบจะกลายเป็นสิ่งเดียวกันจนแยกไม่ออก

การสำรวจข้อมูลสมาชิกรัฐสภาของสหรัฐอเมริกาตั้งแต่ ค.ศ.1774 ถึงกลางทศวรรษที่ 1960 พบว่า มีตระกูลการเมืองราว 700 ตระกูลที่มีสมาชิกในตระกูลตั้งแต่สองคนขึ้นไปเคยดำรงตำแหน่งในสภาคองเกรส (Congress) นับรวมจำนวนได้เกือบ 1,700 คนจากจำนวนสมาชิกรัฐสภาประมาณ 10,000 คนหรือคิดเป็นร้อยละ 17[v]

ถึงแม้ว่าสัดส่วนของสมาชิกรัฐสภาที่มีความสัมพันธ์ในลักษณะตระกูลการเมืองดังกล่าวจะมีแนวโน้มลดลง[vi] แต่จากผลการวิเคราะห์เมื่อเร็วๆ นี้ ยังคงพบข้อมูลที่น่าสนใจว่ามีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (House of Representatives) ของสหรัฐอเมริกากว่าร้อยละ 7 ที่สามารถถูกจัดอยู่ในกลุ่มนักการเมืองที่มีความสัมพันธ์แบบตระกูลการเมืองได้[vii]

สัดส่วนของตระกูลนักการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรที่ใกล้เคียงกันยังพบในอาเจนติน่า ที่พบว่าสัดส่วนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีความสัมพันธ์กันในแบบตระกูลการเมืองมีประมาณร้อยละ 10[viii] นอกจากนี้ บทบาทของตระกูลนักการเมืองดูเหมือนว่าจะปรากฏเด่นชัดมากในบางประเทศ เช่น จากการสำรวจข้อมูลสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของญี่ปุ่นในช่วงระหว่าง ค.ศ. 1970–2000 พบว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีความสัมพันธ์กันในลักษณะตระกูลการเมืองมีถึงประมาณหนึ่งในสามของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด[ix]

ในเม็กซิโก สัดส่วนของนักการเมืองประเภทนี้มีประมาณร้อยละ 20-40[x] ใกล้เคียงกับสัดส่วนของนักการเมืองที่มีความสัมพันธ์แบบตระกูลการเมืองในรัฐสภาของประเทศอินเดียและฟิลิปปินส์[xi] ในขณะที่ในการเมืองของประเทศอิตาลีก็ปรากฏข้อมูลชัดเจนว่ามีนักการเมืองที่มีชื่อเสียงจำนวนมากเป็นผู้ที่มีความสัมพันธ์แบบเครือญาติกับนักธุรกิจในบริษัทขนาดใหญ่และนักการเมืองคนอื่นๆ[xii]

สำหรับประเทศไทย ข้อมูลดังภาพที่ 1 แสดงให้เห็นว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม 2554 ที่มีคนในตระกูลเดียวกันเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาก่อนมีจำนวนรวมกันถึง 210 คน คิดเป็นร้อยละ 42 ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด สัดส่วนนี้ถือว่าสูงมากเมื่อนำไปเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ในโลก คือ สูงกว่าประเทศที่ได้ชื่อว่าตระกูลการเมืองมีบทบาทสำคัญมากอย่างเม็กซิโก ฟิลิปปินส์ และญี่ปุ่น ร้อยละ 2 ร้อยละ 5 และร้อยละ 9 ตามลำดับ และเป็นสัดส่วนที่สูงกว่าอาร์เจนติน่าและสหรัฐอเมริกาถึงสี่และเจ็ดเท่า ตามลำดับ เลยทีเดียว  

ภาพที่ 1 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม 2554 ที่มีคนในตระกูลเดียวกันเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาก่อน และเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ

ที่มา: สหรัฐอเมริกา[xiii] อาเจนติน่า[xiv] ญี่ปุ่นและเม็กซิโก[xv] ฟิลิปปินส์[xvi] ไทย (คำนวณโดยผู้เขียน)

การมีอยู่ของนักการเมืองที่มีความสัมพันธ์ในลักษณะตระกูลการเมืองเช่นนี้เป็นปรากฏการณ์ที่แปลกใหม่หรือไม่? แตกต่างจากการเลือกตั้งในอดีตอย่างไร? ผลการวิเคราะห์พัฒนาการของการดำรงอยู่อย่างต่อเนื่องของตระกูลการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรของไทย โดยการนับจำนวนและคำนวณสัดส่วนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีสายสัมพันธ์แบบเครือญาติได้รับการเลือกตั้งเข้าสู่สภาในคราวเดียวกันตั้งแต่ปี 2522 เป็นต้นมา พบว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีความสัมพันธ์แบบตระกูลการเมืองในลักษณะดังกล่าวมีสัดส่วนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง จากที่มีเพียงร้อยละ 3.1 ในปี 2522 เพิ่มเป็นร้อยละ 6.6 และเพิ่มขึ้นเป็นมากกว่าร้อยละ 10 ครั้งแรกในการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 13 กันยายน 2535 (ภาพ 2)

การเปลี่ยนแปลงของสัดส่วนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีความสัมพันธ์แบบตระกูลการเมืองแบบก้าวกระโดดเกิดขึ้นภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่มีการยกเครื่องระบบการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรครั้งใหญ่ โดยกำหนดให้มีการเลือกตั้งระบบบัญชีรายชื่อ (Party List) ขึ้นเป็นครั้งแรก ผลจากการเปลี่ยนแปลงระบบการเลือกตั้งดังกล่าวทำให้สัดส่วนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีความสัมพันธ์แบบตระกูลการเมืองเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 14.2 และร้อยละ 14.4 ในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสองครั้งภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวในปี 2544 และ 2548 ตามลำดับ

ภาพที่ 2 สัดส่วนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีคนในตระกูลเดียวกันได้รับการเลือกตั้ง (2522-2554)

ที่มา: คำนวณโดยผู้เขียนจากฐานข้อมูลสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร

ยิ่งไปกว่านั้น แม้การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองภายหลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 จะนำไปสู่เหตุการณ์ยุบพรรคการเมืองและเพิกถอนสิทธิทางการเมืองของนักการเมืองครั้งใหญ่ถึงสองครั้ง คือการยุบพรรคไทยรักไทยในปี 2550 และการยุบพรรคพลังประชาชน พรรคชาติไทย และพรรคมัชฌิมาธิปไตยในปีถัดมา ซึ่งนำไปสู่การ “เว้นวรรค” ทางการเมืองของนักการเมืองคนสำคัญ 111 คนและ 109 คน ตามลำดับ แต่การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวกลับทำให้สัดส่วนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีความสัมพันธ์แบบตระกูลการเมืองในการเลือกตั้งสองครั้งหลังสุดในปี 2550 และ 2554 เพิ่มสูงขึ้นเป็นร้อยละ 17.9 และ 18.0 ตามลำดับ (ภาพที่ 2)

แสดงให้เห็นว่าการตัดสิทธิทางการเมืองกรรมการบริหารพรรคการเมืองสำคัญๆ ซึ่งล้วนแต่เป็นนักการเมืองที่มีชื่อเสียงและมีบทบาทสูงรวม 220 คนเป็นเวลา 5 ปี มิได้มีผลทำให้ตระกูลการเมืองใหญ่ในการเมืองไทย “สูญพันธุ์” ดังที่สื่อมวลชนและนักวิเคราะห์การเมืองบางกลุ่มตั้งข้อสังเกตไว้ในตอนแรก[xvii] แต่กลับกลายเป็นตัวเร่งให้การส่งผ่านตำแหน่งทางการเมืองจากคนรุ่นหนึ่งซึ่งถูกตัดสิทธิทางการเมืองไปสู่เครือญาติไม่ว่าจะเป็นคู่สมรส ลูก-หลาน หรือญาติพี่น้องเกิดขึ้นเร็วกว่าเวลาอันสมควรเสียมากกว่า

ข้อค้นพบข้างต้นอาจจะยังไม่เพียงพอที่จะนำไปสู่ข้อสรุปที่ว่า “...การเมือง (ในความหมายกว้าง) ของไทยทั้งหมด คือธุรกิจครอบครัวทั้งนั้น ไม่เฉพาะแต่สภาผู้แทนราษฎรอย่างเดียว...[xviii]” ดังที่นักวิชาการบางท่านตั้งข้อสังเกตไว้ และไม่ใช่คำตอบว่า รัฐสภาซึ่งกำลังพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญกันอยู่ควรจะผ่าน “ใบอนุญาต” ให้มี “สภาผัวเมีย” ได้หรือไม่

แต่อย่างน้อย ข้อค้นพบในเรื่องความต่อเนื่องของการได้รับการเลือกตั้งของตระกูลนักการเมืองต่างๆ ดังที่กล่าวมาได้ชี้ให้เห็นว่า บทบาทและอิทธิพลของตระกูลการเมืองเป็นสิ่งที่อยู่คู่กับการเมืองเรื่องการเลือกตั้งของประเทศไทยมากว่าสามทศวรรษ และยังไม่มีทีท่าว่าจะหมดไปโดยง่าย ไม่ว่ามาตรการ “จำกัด” หรือ “กีดกัน” จะถูกนำมาบังคับใช้หรือไม่ก็ตาม

แน่นอนว่า สายสัมพันธ์ในลักษณะตระกูลการเมืองของนักการเมือง ในแง่หนึ่ง อาจส่งผลในทางลบต่อคุณภาพของประชาธิปไตยและการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว ดังที่การศึกษาในบางประเทศ เช่น ฟิลิปปินส์ พบว่า ความสัมพันธ์และอิทธิพลของตระกูลการเมืองทำให้การเมืองของฟิลิปปินส์พัฒนาไปสู่ระบบการเมืองที่ยึดถือตัวบุคคลซึ่งมีผลเป็นการบั่นทอนการสร้างรัฐที่เข้มแข็ง[xix] เนื่องจากการปฏิรูปเพื่อการพัฒนาสถาบันทางการเมืองและสถาบันทางเศรษฐกิจสำคัญๆ มักจะถูกปิดกั้นขัดขวางโดยสมาชิกของตระกูลการเมืองผู้ได้ประโยชน์จากสถานะความได้เปรียบของตน

อย่างไรก็ตาม ในอีกแง่หนึ่ง การดำรงอยู่ของตระกูลการเมืองในการเมืองการปกครองระบอบประชาธิปไตยนั้น ไม่ใช่หลักฐานยืนยันว่าอำนาจหรืออิทธิพลของนักการเมืองที่มาจากตระกูลเดียวกันจะตกทอดถึงกันไปโดยอัตโนมัติ แต่...นักการเมืองที่มีสายสัมพันธ์ในลักษณะตระกูลการเมืองจะอาศัยปัจจัยความได้เปรียบของวงศ์ตระกูล เช่น ความมั่งคั่ง พรสวรรค์ ความนิยมในหมู่ประชาชน หรือภาพลักษณ์ เป็นตัวส่งเสริมให้ตนเองประสบความความสำเร็จในเส้นทางการเมือง และสามารถส่งต่อความได้เปรียบดังกล่าวไปยังนักการเมืองรุ่นลูกรุ่นหลานต่อไป

ความหวังที่เราจะได้คนที่ “คู่ควร” กับสภาสูง โดยการ “เปิดหน้า” ให้เห็นกันชัดๆ ว่าใครเป็นใคร มาจากตระกูลไหน เป็นญาติกับใคร ยังพอจะมีอยู่   



เชิงอรรถ:

[i] Lasswell, Harold, and Abraham Kaplan. 1950. Power and Society. New Haven, Conn.: Yale University Press; Mills, C. Wright. 1956. The Power Elite. New York: Oxford University Press.

[ii] การแปล “political dynasty” ว่า “ตระกูลการเมือง” หรือ “ตระกูลนักการเมือง” ของบทความนี้อาจไม่สอดคล้องกับคำที่นักวิชาการบางท่านเลือกใช้ เช่น พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ เลือกใช้คำว่า “ราชวงศ์ทางการเมือง” โดยให้เหตุผลว่า “...ครั้นจะแปลว่า วงศ์ในทางการเมืองก็ดูจะขาดมิติในเรื่องอำนาจ หรือจะแปลว่าตระกูลใหญ่ในทางการเมืองก็อาจจะดูไม่ยิ่งใหญ่พอส่วนจะแปลว่าทายาททางการเมืองก็อาจจะแคบไปหน่อย เพราะสิ่งที่ต้องการจะเน้นให้เห็นก็คือเรื่องของการสืบทอดอำนาจกันของบรรดานักการเมือง โดยเฉพาะในกรณีของสภาฯ” (ดู พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์. “ว่าด้วยเรื่องราชวงศ์ทางการเมือง (political dynasty).” คม ชัด ลึก 24 เมษายน 2555: 4)  แต่สำหรับผู้เขียน คำว่า “ตระกูล” ก็น่าจะเพียงพอสำหรับการอธิบายปรากฏการณ์ทางการเมืองแบบไทยๆ ได้ตามสมควรอยู่แล้ว 

[iii] Dye, Thomas R., and Harmon Zeigler. 2006. The Irony of Democracy: An Uncommon Introduction to American Politics, 13th edition. Belmont, CA: Thomson/Wadsworth.

[iv] McAllister, Ian. 2003. “Prime Ministers, Opposition leaders and Government Popularity in Australia.” Australian Journal of Political Science 38 (2): 259–77.

[v] Hess, Stephen. 1966. America's Political Dynasties from Adams to Kennedy. Garden City, New York: Doubleday.

[vi] Clubok, Alfred B., Norman M. Wilensky and Forrest J. Berghorn. 1969. “Family Relationships, Congressional Recruitment, and Political Modernization.” Journal of Politics 31(4): 1035-1062.

[vii] Dal Bo, Ernesto, Pedro Dal Bo and Jason Snyder. 2009. “Political Dynasties." Review of Economic Studies 76 (1): 115-142.

[viii] Rossi, Martín A. 2009. Political Dynasties: Evidence from a Natural Experiment in Argentina. Working Paper Series, Universidad de San Andres, Argentina.

[ix] Asako, Y., T.Iida, T.Matsubayashi and M.Ueda. 2010. Dynastic legislators: Theory and evidence from Japan. Working Paper No.201201, Waseda University Organization for Japan-US Studies; Ishibashi, Michihiro and Steven R Reed. 1992. “Second-Generation Diet Members and Democracy in Japan: Hereditary Seats." Asian Survey 32 (4): 366-379; Taniguchi, Naoko. 2008. Diet Members and Seat Inheritance. In Democratic Reform in Japan: Assessing the Impact, ed. Sherry Martin and Gill Steel. Boulder, CO: Lynne Reinner.

[x] Camp, Roderic A. 1982. “Family Relationships in Mexican Politics: A Preliminary View.” Journal of Politics 44 (3): 848-862; Camp, Roderic Ai. 1995. Political Recruitment across Two Centuries: Mexico, 1884-1991. Austin: University of Texas Press.

[xi] Mendoza, Ronald, Edsel L. Beja Jr., Victor Soriano Venida, and David Yap. 2012. An Empirical Analysis of Political Dynasties in the 15th Philippine Congress. Working Paper 12-001, Asian Institute of Management.

[xii] Asquer, Raffaele and Federico Calderoni. 2011. “Family Matters: Testing the Effect of Political Connections in Italy.” Symposium: Democracy and Its Development 2005-2011, Center for the Study of Democracy, University of California, Irvine.

[xiii] Dal Bo, Ernesto, Pedro Dal Bo and Jason Snyder. 2009. “Political Dynasties." Review of Economic Studies 76 (1): 115-142.

[xiv] Rossi, Martín A. 2009. Political Dynasties: Evidence from a Natural Experiment in Argentina. Working Paper Series, Universidad de San Andres, Argentina.

[xv] Asako, Y., T.Iida, T.Matsubayashi and M.Ueda. 2010. Dynastic legislators: Theory and evidence from Japan. Working Paper No.201201, Waseda University Organization for Japan-US Studies.

[xvi] Mendoza, Ronald, Edsel L. Beja Jr., Victor Soriano Venida, and David Yap. 2012. An Empirical Analysis of Political Dynasties in the 15th Philippine Congress. Working Paper 12-001, Asian Institute of Management.

[xvii] ดูตัวอย่างบทวิเคราะห์ เช่น “10 ตระกูลนักการเมืองดัง สูญพันธุ์ หลังศาล รธน.สั่งประหาร 3 พรรค- 111 อดีต ทรท.เปิดบ้านรับเพิ่ม 109 คน” ในหนังสือพิมพ์มติชน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 4 ธันวาคม พ.ศ. 2551

[xviii] นิธิ เอียวศรีวงศ์. 2554. “วงศาคณาญาติ.” มติชนรายวัน 8 สิงหาคม 2554.

[xix] Coronel, Sheila, Yvonne T. Chua, Luz Rimban and Booma B. Cruz. 2007. The Rulemakers: How the Wealthy and the well-born dominate Congress.  Quezon City: Philippine Center for Investigative Journalism; Hedman, Eva and John Sidel. 2000. Philippine Politics and Society in the Twentieth Century: Colonial Legacies, Post-colonial Trajectories. London: Routledge.

 


 

10 เรื่องที่มีผู้อ่านมากที่สุด

อ่านประเด็นร้อนทั้งหมด»