เรื่องอื่นๆ เกี่ยวกับ บทความ

 

 

 

 

 

 

ออกแบบระบบรัฐสภาอีกครั้ง : อีกทางออกของประเทศ?

อรรถสิทธิ์ พานแก้ว

ศูนย์วิจัยข้อมูลการเมืองไทย www.info.or.th

ถ้าความล้มเหลวของระบบรัฐสภาเป็นสาเหตุหนึ่งของการนำมาสู่วิกฤติทางการเมืองของประเทศในขณะนี้ การแก้ปัญหาและหาทางออกที่มุ่งเพียงแค่การเอานักการเมือง “ออกจากระบบ” เพียงหนทางเดียวคงไม่ใช่การหาทางออกที่เหมาะสม แต่การแก้ไขตั้งแต่ตัวระบบ ตัวบุคคล และองค์กรที่เกี่ยวข้องทั้งหมดน่าจะเป็นทางที่จะพาไปสู่ทางออกที่แท้จริง

วิกฤติการเมืองใน พ.ศ. นี้เป็นสิ่งสะท้อนประการหนึ่งให้เห็นว่า ระบบรัฐสภาที่ถูกออกแบบไว้ในรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2550 (และที่แก้ไขในเวลาต่อๆ มา) ไม่สามารถสนองตอบต่อการเปลี่ยนแปลง ปรับตัวของผู้คนในระบอบการเมืองไทยได้อีกต่อไป

ระบบเลือกตั้งที่ถูกออกแบบด้วยความคาดหวังว่าจะทำให้ “คนดี มีความสามารถ” เข้ามาทำงานการเมืองมากขึ้น จะทำให้ระบบพรรคการเมืองของประเทศมีความเข้มแข็งและมีระบบพรรคใหญ่ไม่กี่พรรค และจะทำให้ได้รัฐบาลที่มีเสถียรภาพในการบริหารประเทศ ความคาดหวังนั้นก็ไม่ได้ถูกเติมเต็มมากเท่าไรทั้งยังไม่เหมือนที่คาดหวังไว้

ระบบพรรคการเมืองที่ผู้แทนฯ ของพรรคขึ้นอยู่กับการชี้นำและการตัดสินใจของหัวหน้าพรรค คณะกรรมการบริหารพรรค (รวมไปถึงเจ้าของพรรค) หรือการทำหน้าที่ “ผู้แทน” ของประชาชนในสภาฯ ก็ไม่ได้สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจน ก็ไม่น่าจะตรงกับการวาดหวังของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ

ทั้งนี้ ต้องยอมรับว่าการออกแบบสถาบันทางการเมืองนั้นไม่สามารถคาดหวังได้อย่างเต็มร้อยเปอร์เซ็นต์ว่าสถาบันทางการเมืองที่ออกแบบจะส่งผลได้ตามที่หวังไว้ทั้งหมด ความคาดหวังที่ไม่ได้ถูกเติมเต็มทั้งหมดส่วนหนึ่งเกิดจากประชาชนผู้ใช้ระบบที่ถูกออกแบบมา แต่อีกส่วนหนึ่งมาจากการออกแบบที่ตั้งความคาดหวังที่ไม่ตรงกับสภาพที่เป็นจริงของประเทศ

ดังนั้น ข้อเสนอทางออกประเทศไทยด้วยการออกแบบระบบรัฐสภาใหม่นี้จะเป็นข้อเสนอการออกแบบใหม่ที่จะเริ่มตั้งแต่กระบวนการคัดสรรบุคลากรเข้าสู่ระบบ การทำงานภายในระบบ และองค์กรพรรคการเมืองที่เกี่ยวเนื่องกับระบบโดยตรง

ข้อเสนอที่หนึ่ง การออกแบบระบบการเลือกตั้งใหม่ ตั้งแต่ปี 2540 จนถึงปัจจุบันประเทศไทยได้ใช้ระบบเลือกตั้งที่เรียกว่าระบบผสม โดยสัดส่วนของจำนวนผู้แทนทั้งสองระบบ และ วิธีการเลือกได้เปลี่ยนไปตามเวลา แต่หัวใจของการเลือกตั้งในระบบผสมที่ประเทศใช้ไม่ได้แตกต่างจากการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น นั่นคือ การกำหนดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมี 2 คะแนนเสียง และสามารถลงคะแนนในบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ เท่ากับว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้ใช้หนึ่งเสียงของตนเลือกผู้แทนราษฎรในระบบเขต และ อีกเสียงหนึ่งเลือกผู้แทนราษฎรตามระบบบัญชีรายชื่อ 

ปัญหาของระบบเลือกตั้งนี้ไม่ได้อยู่ที่การใช้ระบบผสม แต่อยู่ที่การระบบการนับคะแนนเสียงเพื่อจัดสรรที่นั่งในสภา เพราะหากปัญหาการเมืองไทยเป็นไปตามทฤษฎีสองนคราประชาธิปไตย ที่ชี้ให้เห็นถึงความแตกต่างในความต้องการทางการเมืองของคนเมืองและคนชนบท การนับคะแนนสียงที่ให้ความสำคัญกับคะแนนเสียงและที่นั่งในระบบเขตจะไม่ได้ทำให้ความแตกต่างทางการเมืองของ “นคราประชาธิปไตย” ลดลงไปได้

อย่างไรก็ดี ระบบการเลือกตั้งที่เสนอออกแบบใหม่ก็ยังคงจะเป็นระบบผสมแบบเดิม แต่ระบบการนับคะแนนควรเปลี่ยนเป็นระบบที่จัดสรรที่นั่งในสภาที่ให้ความสำคัญของคะแนนเสียงจากระบบสัดส่วน ดังเช่นที่ประเทศเยอรมนี และประเทศนิวซีแลนด์ เป็นต้น

การนับคะแนนเพื่อจัดสรรที่นั่งในสภาในรูปแบบนี้จะทำให้ ที่นั่งถูกจัดสรรตาม “แรงสนับสนุนที่มีต่อพรรคการเมือง” ของทั้งประเทศ มากกว่าแรงสนับสนุนผู้สมัครรายบุคคลของแต่ละเขตพื้นที่ เพราะฉะนั้น สัดส่วนที่นั่งในสภาหลังการเลือกตั้งด้วยการนับคะแนนวิธีนี้นอกจากจะสะท้อนถึงความเป็นที่นิยมของพรรคการเมืองทั่วประเทศ แต่ก็ยังจะสะท้อนความต้องการทางนโยบายสาธารณะอีกทางหนึ่ง และที่สำคัญจะเป็นการเปิดโอกาสให้พรรคทางเลือกหรือพรรคขนาดเล็กมีโอกาสในการได้ที่นั่งในสภาเพิ่มมากขึ้น อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ตามมาจากการใช้ระบบการเลือกตั้งแบบนี้ คือ การได้รัฐบาลที่เป็นแบบรัฐบาลผสมที่เสถียรภาพในการบริหารประเทศอาจจะไม่สูงมากนัก แต่จากประวัติศาสตร์การเมืองไทยก็จะเห็นว่าการมีรัฐบาลพรรคเดียวก็นำไปสู่ผลลัพธ์ที่ไม่พึงปรารถนาด้วยเช่นกัน

อย่างไรก็ดี การเปลี่ยนระบบการเลือกตั้งนี้อาจจะไม่ได้ตอบโจทย์ความต้องการในการจัดการกับปัญหาการเลือกตั้งที่ไม่บริสุทธิ์ยุติธรรม ที่มีการซื้อสิทธิขายเสียงได้ทั้งหมด คงต้องยอมรับว่าเราไม่สามารถคาดหวังได้ว่าการเปลี่ยนแปลงในกฎ กติกา ของการเลือกตั้งจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมทางการเมืองของประชาชนได้ ซึ่งประเทศไทยได้ตั้งความหวังจากการเปลี่ยนสถาบันทางการเมืองมาหลายครั้งหลายครา แต่ผู้ออกแบบและผู้ใช้ระบบก็พบว่า การปรับขนาดของเขตไม่ได้แก้ไขการซื้อสิทธิขายเสียงได้ การใช้ระบบการเลือกแบบพวงเล็ก พวงใหญ่ หรือเลือกแบบเรียงเบอร์ เลือกแบบไม่เรียงเบอร์ ก็เห็นว่าการซื้อเสียงไม่ได้ลดลง

ทั้งนี้ เพราะปัญหาการซื้อเสียงไม่ได้อยู่ที่ระบบ แต่อยู่ที่คนที่เกี่ยวข้องในกระบวนการทั้งหมด การแก้ไขในปัญหาการซื้อเสียงจึงตกอยู่ที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้สมัครรับเลือกตั้งว่าจะชั่งน้ำหนักระหว่างการซื้อสิทธิขายเสียงกับคุณค่าทางประชาธิปไตยมากน้อยเพียงใด

ข้อเสนอที่สอง ความเป็นอิสระในการเสียงลงมติของ ส.ส. ในสภา หารเราได้ ส.ส. เข้ามาในสภาตามสัดส่วนการเป็นตัวแทนที่ดีแล้ว แต่การแสดงออกซึ่งการเป็นตัวแทนยังคงถูกจำกัดด้วย “มติพรรค” แล้วเราคงจะต้องลืมความเป็นตัวแทนของ ส.ส. ผ่านการออกเสียงลงมติไปบ้าง

รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2550 ได้ให้ความมีอิสระแก่ ส.ส. ใน “การตั้งกระทู้ถาม การอภิปราย และการลงมติในการอภิปรายไม่ไว้วางใจ” แต่ในการออดเสียงอื่นๆ ส.ส. ยังคงต้องปฏิบัติตามมติพรรค เพราะการขัดมติพรรคอาจะส่งผลถึงขั้นการโดนขับออกจากพรรค (แต่อาจจะมีโอกาสในการคงสถานะ

ความเป็น ส.ส. ไว้ได้) นั่นหมายความว่า ส.ส. คนนั้นๆ หากต้องการลงสมัครหรือทำกิจกรรมทางการเมืองในนามพรรค ส.ส. ต้องปฏิบัติตามมติพรรคอย่างเคร่งครัด แม้บางเรื่องอาจจะขัดต่อความต้องการและผลประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่และในส่วนร่วม

ดังนั้น การมีอิสระของ ส.ส. ในสภาที่เสนอนี้ไม่ได้จำกัดเพียงแค่อิสระในการลงมติแต่ยังรวมถึงอิสระในการลงสมัครรับเลือกตั้งในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง นั่นคือ การปล่อย ส.ส. ออกจากอำนาจและการควบคุมของพรรคและคณะกรรมการบริหารพรรคการเมืองในการแสดงออกถึงความเป็นตัวแทนของประชาชน หนทางหนึ่งที่จะทำให้เกิดขึ้นได้ คือ การมีการเลือกตั้งขั้นต้น หรือ Primary election เพื่อคัดเลือกผู้สมัครของพรรคในแต่ละพื้นที่ที่เป็นการตัดสินจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่ใช่คณะกรรมการพรรคหรือผู้บริหารพรรคเพียงไม่กี่คน

การจัดให้มีการเลือกตั้งขั้นต้นจะทำให้ประชาชนได้มีสิทธิเลือกคนที่พวกเขาอยากได้เป็นผู้แทน ไม่ใช่การเลือกคนที่ถูกเลือกมาให้ว่าจะต้องเลือกให้เป็นผู้แทน และการทำหน้าที่ของผู้แทนเหล่านี้ก็จะสามารถทำได้อย่างอิสระปราศจากการครอบงำของพรรค ดังนั้น การลงมติออกเสียง หรือ การแสดงออกในรัฐสภาของ ส.ส. ที่ฝืนกับความต้องการของสังคมแต่ตรงกับความต้องการของพรรคจะลดลงไปได้

ข้อเสนอที่สาม การมีระบบพรรคการเมืองที่มีความหลากหลาย โดยการเปลี่ยนแปลงที่ว่านี้ไม่ได้ขึ้นอยู่กับความต้องการในการจัดตั้งพรรคการเมืองของประชาชนเพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับการออกแบบระบบเลือกตั้งที่เอื้อไปสู่การมีระบบพรรคการเมืองที่ต้องการได้

หากข้อเสนอในการออกแบบระบบเลือกตั้งข้างต้นได้รับการตอบสนอง ระบบพรรคการเมืองหลายพรรคที่หลากหลายบนนโยบายพรรคก็จะมีโอกาสเกิดขึ้น เพราะการใช้ระบบการเลือกตั้งแบบผสมที่ระบบการจัดสรรที่นั่งในสภาที่ให้ความสำคัญของคะแนนเสียงจากระบบสัดส่วน ในทางทฤษฎีแล้วจะนำไปสู่การมีระบบพรรคการเมืองหลายพรรค

การมีข้อเสนอนี้ตรงข้ามกับการออกแบบระบบเลือกตั้งและพรรคการเมืองใน รธน. ปี 40 และ 50 ซึ่งความตั้งใจในการออกแบบ คือ การมีระบบพรรคการเมืองใหญ่ 2-3 พรรคที่เข้มแข็ง แต่หากเราพิจารณาผลการเลือกตั้งตั้งแต่ปี พ.ศ. 2544 ที่ใช้ระบบผสมเป็นครั้งแรกจนถึงการเลือกตั้งครั้งล่าสุดในปี พ.ศ. 2554 ก็จะพบว่าจำนวนพรรคการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาในสภานั้นไม่ได้ลดจำนวนไปจนถึงจุดที่การจัดระบบพรรคการเมืองของไทยให้เป็นแบบสองพรรคใหญ่ได้ ทั้งนี้ เพราะพฤติกรรมการเลือกตั้งของคนไทยและพรรคการเมืองไทยไม่ได้เป็นไปตามที่ระบบได้ออกแบบและหวังว่าประชาชนจะปรับพฤติกรรมตามที่ได้คาดไว้ 

คำถาม คือ การมีระบบพรรคการเมืองแบบหลายพรรคจะเป็นทางออกให้กับประเทศได้อย่างไร คำตอบ คือ ถ้าเราพิจารณาในพื้นฐานความเป็นไปในทางการเมือง พรรคการเมือง และ พฤติกรรมทางการเมืองของคนไทยแล้ว จะเห็นว่า แม้พรรคการเมืองที่มีมากระบบการเมืองจะไม่ได้สะท้อนความหลายหลายในทางนโยบาย แต่ด้วยธรรมชาติการการจัดตั้งและรวมกลุ่มทางการเมืองของนักการเมืองไทย การออกแบบให้เกิดการควบรวมพรรคด้วยระบบการเลือกตั้งก็ไม่ได้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใน

กระบวนการทางการเมืองในทางบวกต่อประชาชนแต่อย่างใด การมีพรรคใหญ่ที่โดดเด่นก็ไม่ได้หมายความถึงการมีระบบพรรคการเมืองที่ดี แต่กลับแสดงให้เห็นถึงการควบรวมศูนย์อำนาจในการดำเนินงานทางการเมืองไว้ในความควบคุมของผู้บริหารพรรคอย่างชัดเจน ที่สำคัญ การมีพรรคการเมืองใหญ่ไม่กี่พรรคถือเป็นการฝืนธรรมชาติทางการเมืองของประเทศไทย

การออกแบบสถาบันทางการเมืองนั้นถือได้ว่าเป็นพฤติกรรมที่เป็นความแสดงออกที่เฉพาะเจาะจง การออกแบบแบบใดแบบหนึ่งมักจะตั้งอยู่บนพื้นฐานของความต้องการที่ชัดเจน อย่างไรก็ตาม สำหรับนักออกแบบสถาบันการเมืองนั้นต้องตระหนักว่า การออกแบบสถาบันเพื่อหวังผลในการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองหรือในกรณีประเทศไทยที่คาดหวังให้เป็นทางออกจากวิกฤติทางการเมืองนั้น ไม่สามารถหวังผลจากการออกแบบแล้วนำสถาบันไปบังคับใช้เพียงเท่านั้น ความสำเร็จหรือล้มเหลวของการออกแบบนั้นขึ้นอยู่กับปัจจัยที่สำคัญ คือประชาชนที่จะเข้าใจในแบบที่ออกและแสดงออกตามที่ผู้ออกแบบได้คาดหวังไว้


 

10 เรื่องที่มีผู้อ่านมากที่สุด

อ่านประเด็นร้อนทั้งหมด»